При этом в соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции
Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права,
свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не
опубликованы официально для всеобщего сведения.
Т. обратился в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением о признании не действующим Приказа в полном объеме, ссылаясь на то, что оспариваемый нормативный правовой акт содержит правовые нормы, затрагивающие гражданские права, свободы и обязанности граждан, закрепленные в Конституции Российской Федерации, не прошел государственную регистрацию в Минюсте России в порядке, предусмотренном Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 г. № 1009, и не был опубликован в соответствии с требованиями Указа Президента Российской Федерации от 23.05.1996 г. № 763 “О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти”.
В обоснование заявленного требования административный истец указал, что проходил государственную гражданскую службу в региональном органе Роспотребнадзора, за нарушение положений Порядка ему был прекращен допуск к государственной тайне, он был уволен со службы в связи с прекращением допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, так как исполнение должностных обязанностей требует такого допуска.
В период нахождения данного административного дела в производстве Верховного Суда РФ приказом Роспотребнадзора от 31.12.2020 года № 912 Приказ, утвердивший Порядок, признан утратившим силу с 01.01.2021 г.
Ввиду того, что положения Порядка, признанного утратившим силу в период рассмотрения судом данного административного дела, применялись в отношении административного истца, основания для прекращения производства по делу в силу ч. 11 ст. 213 КАС РФ отсутствуют.
Верховный Суд РФ 19.02.2021 г. заявленные требования удовлетворил, указав следующее.
В целях приведения порядка опубликования и вступления в силу указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в соответствие с Конституцией Российской Федерации, Законом РФ “О государственной тайне”, Федеральными законами “О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания” и “Об информации, информационных технологиях и о защите информации” Президент Российской Федерации в п. 8 Указа от 23.05.1996 г. № 763 постановил, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Минюсте России, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Согласно п. 10 Правил № 1009 государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Исходя из положений пп. 9, 11, 12 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Минюста России от 23.04.2020 г. № 105, во исполнение п. 1 постановления Правительства РФ от 13.08.1997 г. № 1009 государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты: 1) содержащие правовые нормы, затрагивающие: гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства; гарантии осуществления прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах Российской Федерации; механизм реализации прав, свобод и обязанностей граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства; 2) устанавливающие правовой статус организаций: типовые, примерные положения (уставы) об органах, организациях, подведомственных соответствующим федеральным органам исполнительной власти, а также устанавливающие правовой статус организаций, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации выполняют отдельные наиболее важные государственные функции; 3) имеющие межведомственный характер, т.е. содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, издавшего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно издавших) нормативный правовой акт. Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты независимо от срока их действия (постоянно действующие, временные (принятые на определенный срок)), в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Права, свободы и обязанности человека и гражданина закреплены в главе 2 Конституции Российской Федерации.
Согласно ч. 2 ст. 27 Конституции Российской Федерации каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию.
В силу ст. 1 Федерального закона от 15.08.1996 г. № 114-ФЗ “О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию” выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию (включая транзитный проезд через ее территорию) регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, данным Федеральным законом, другими федеральными законами, а также принятыми на основании данных федеральных законов указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства РФ.
Статьей 2 названного Закона установлено, что гражданин Российской Федерации не может быть ограничен в праве на выезд из Российской Федерации иначе как по основаниям и в порядке, предусмотренным этим Федеральным законом.
Такие основания предусмотрены ст. 15 Федерального закона № 114-ФЗ, одним из которых является при допуске к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне в соответствии с законом Российской Федерации о государственной тайне, заключение трудового договора (контракта), предполагающего временное ограничение права на выезд из Российской Федерации.
Из п. 1.1 Порядка следует, что он подготовлен на основании Федерального закона № 114-ФЗ, Закона РФ от 21.07.1993 г. № 5485-I “О государственной тайне”, определяет порядок оформления разрешений на выезд работников Роспотребнадзора, его органов и организаций по служебным и частным делам.
Таким образом, Порядок затрагивает закрепленные Конституцией Российской Федерации права неопределенного круга лиц на выезд из Российской Федерации и обладает признаками нормативного правового акта, поскольку содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование правоотношений, связанных с порядком выезда сотрудников Роспотребнадзора, его органов и организаций за границу, с порядком оформления, учета и хранения их заграничных паспортов.
Определяя порядок проведения указанных мероприятий путем введения дополнительных правил, оспариваемый акт конкретизирует положения нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, связанных с выездом из Российской Федерации лиц, допущенных к сведениям, составляющим государственную тайну, и соблюдением требований о защите государственной тайны.
Учитывая изложенное, вопреки доводам административного ответчика Приказ нельзя признать внутриведомственным нормативным актом, не подлежащим государственной регистрации.
Пунктом 10 Указа № 763 установлено, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
Аналогичные нормы содержатся в Правилах № 1009.
Пунктом 3 Перечня сведений конфиденциального характера, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 06.03.1997 г. № 188, служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом РФ и федеральными законами (служебная тайна), отнесены к сведениям конфиденциального характера.
В силу п. 1.2 Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти, уполномоченном органе управления использованием атомной энергии и уполномоченном органе по космической деятельности, утвержденного постановлением Правительства РФ от 03.11.1994 г. № 1233, к служебной информации ограниченного распространения относится несекретная информация, касающаяся деятельности организаций, ограничения на распространение которой диктуются служебной необходимостью, а также поступившая в организации несекретная информация, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральными законами.
Поскольку Приказ содержит служебную информацию ограниченного распространения, определяя правила оформления разрешения и получения паспортов для выезда из Российской Федерации сотрудников Роспотребнадзора, его органов и организаций, в соответствии с требованиями Перечня и Положения он отнесен к категории документов “Для служебного пользования” и его официальное опубликование в установленном порядке не требуется.
Основываясь на позиции, изложенной в п. 40 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 г. № 50 “О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами”, Верховный Суд РФ заявленные требования удовлетворил, признал не действующим со дня принятия приказ Роспотребнадзора от 13.11.2007 г. № 320-дсп “О порядке оформления разрешительных документов по выезду из Российской Федерации”.
